《金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理規定》解讀

《金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》）已于2015年5月5日正式下發(fā)，這是我國頒布的第一個(gè)專(zhuān)門(mén)規范所有金融業(yè)務(wù)檔案管理的規范性文件。為方便全國各級檔案行政管理部門(mén)對轄區內金融企業(yè)檔案工作的業(yè)務(wù)指導和方便各金融企業(yè)實(shí)施，本文對《規定》進(jìn)行制定的背景、有關(guān)條款含義、實(shí)施方法等進(jìn)行闡述。

一、《規定》制定的背景

金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案是金融企業(yè)在貨幣金融、資本市場(chǎng)、保險、信托等金融業(yè)務(wù)辦理及服務(wù)活動(dòng)中形成并具有保存價(jià)值的各種載體形式的記錄，它在保障國家經(jīng)濟安全，促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展，防控金融風(fēng)險，打擊經(jīng)濟犯罪，維護金融企業(yè)和客戶(hù)利益，保護消費者權益等方面發(fā)揮著(zhù)其他檔案所不能發(fā)揮的作用。

隨著(zhù)我國經(jīng)濟的發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，金融企業(yè)的業(yè)務(wù)檔案數量急劇增長(cháng)；由于金融業(yè)務(wù)檔案與全社會(huì )資本、財富等密集相關(guān)，金融業(yè)務(wù)檔案的利用需求也呈現出新的變化，利用更加頻繁，利用目的更加多樣化，在我國政治、經(jīng)濟中發(fā)揮著(zhù)更加重要的作用。

但是，一直以來(lái)，不少金融企業(yè)檔案部門(mén)只注重管理類(lèi)檔案的管理，業(yè)務(wù)檔案由業(yè)務(wù)部門(mén)管理，致使業(yè)務(wù)檔案管理不規范，檔案丟失和利用檔案辦理假業(yè)務(wù)現象時(shí)有發(fā)生。尤其是金融業(yè)務(wù)電子化之后，業(yè)務(wù)檔案更多的以電子形式存在，金融企業(yè)往往不將它列入歸檔范圍。2007年，國家檔案局與銀監會(huì )聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強銀行檔案工作的意見(jiàn)》，提出“不斷提高銀行檔案綜合管理水平”的要求，但該文件只提出了宏觀(guān)的原則要求，只針對銀行檔案管理提出了要求，而未涉及到其他金融企業(yè)。在保險公司、信托公司、金融資產(chǎn)管理公司、證券公司、投資公司金融企業(yè)中仍有一部分企業(yè)，業(yè)務(wù)檔案沒(méi)有實(shí)行集中統一管理；有些檔案工作人員對改變只管管理檔案的習慣存在著(zhù)畏難和抵觸心理。因此，國家檔案局認為有必要制定一個(gè)規范性文件，重點(diǎn)對金融企業(yè)的包括業(yè)務(wù)檔案在內的各類(lèi)檔案實(shí)行集中統一管理提出要求，逐步加以規范。

2014年2月27日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見(jiàn)》要求，各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位（包括境外派出機構）、社會(huì )組織，要根據工作實(shí)際需要，加強檔案管理工作，做好本單位本系統的文件收集、整理、歸檔工作，集中收集保管本單位各類(lèi)檔案并提供利用，大力支持檔案部門(mén)加強統籌協(xié)調和業(yè)務(wù)指導，確保歸檔文件材料符合要求。并同時(shí)要求，各有關(guān)單位要重視做好民生檔案工作，要研究制定民生檔案歸檔范圍、管理辦法，監督指導民生檔案的收集歸檔。各單位檔案機構要把與人民群眾切身利益密切相關(guān)的各類(lèi)文件材料收集歸檔，并按有關(guān)規定管理、提供利用和移交。

正是在上述需求與背景的驅動(dòng)，國家檔案局制定并下發(fā)了《規定》。

二、《規定》的主要內容

《規定》內容安排遵循企業(yè)檔案工作體系框架，按檔案管理流程分章節布局，對金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理的各個(gè)方面和全過(guò)程進(jìn)行規范?！兑幎ā饭卜?/span>5章，32條。

第一章是總則，闡明了《規定》制定的目的、依據，對金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案的定義進(jìn)行了統一，明確了《規定》的適應范圍，提出了金融業(yè)務(wù)檔案管理的原則、金融業(yè)務(wù)檔案管理體制、機制和人員要求等。

第二章是業(yè)務(wù)文件材料的整理與歸檔，主要是對金融業(yè)務(wù)檔案歸檔范圍和保管期限表的制定，業(yè)務(wù)文件材料的形成、整理、歸檔時(shí)間、歸檔份數等進(jìn)行規范。

第三章是業(yè)務(wù)檔案的管理，主要對檔案部門(mén)保管金融業(yè)務(wù)檔案進(jìn)行規范，對檔案信息化和電子檔案管理提出要求。

第四章是業(yè)務(wù)檔案的利用、鑒定與處置，對業(yè)務(wù)檔案檢查工具、查閱利用過(guò)程、檔案鑒定處置等進(jìn)行規范。

第五章是附則，規定了《規定》的解釋權和生效時(shí)間。

三、《規定》內容要點(diǎn)

《規定》與其他檔案管理規章和規范性文件相比，具有一些特點(diǎn)，主要體現在以下方面。

（一）《規定》貫徹集中統一管理的檔案管理原則，以管理規范、方便利用為目標，并要求金融監管部門(mén)將業(yè)務(wù)檔案納入業(yè)務(wù)監督，納入制度、納入流程，與業(yè)務(wù)同監管。這主要體現在第四條和第五條。

（二）明確了業(yè)務(wù)檔案的歸口管理部門(mén)?！兑幎ā返诹鶙l旗幟鮮明地提出“金融企業(yè)檔案部門(mén)或檔案工作歸口管理部門(mén)負責對本企業(yè)業(yè)務(wù)檔案工作進(jìn)行統籌規劃、監督、指導和檢查，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)配合檔案部門(mén)組織實(shí)施”。這是為了扭轉當前金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案在業(yè)務(wù)部門(mén)管理的現狀。業(yè)務(wù)檔案長(cháng)期存放在業(yè)務(wù)部門(mén)有許多弊端，主要有：一是業(yè)務(wù)部門(mén)人員不熟悉檔案管理政策、法制和規章制度，業(yè)務(wù)檔案管理不規范；二是業(yè)務(wù)檔案長(cháng)期存放在業(yè)務(wù)部門(mén)存在利用業(yè)務(wù)檔案辦理假業(yè)務(wù)的風(fēng)險；三是業(yè)務(wù)檔案存放業(yè)務(wù)部門(mén)，檔案保管不集中，庫房安全存在隱患；四是業(yè)務(wù)檔案分散保管浪費庫房空間和人力物力。因此，集中統一管理原則貫徹《規定》全文，也是最重要原則。

為了貫徹集中統一管理原則，《規定》在第十三條又提出“金融企業(yè)業(yè)務(wù)部門(mén)應按照有關(guān)規定，將應歸檔文件材料按要求進(jìn)行整理、立卷，定期移交本企業(yè)檔案部門(mén)集中管理，并辦理歸檔交接手續”。并規定業(yè)務(wù)檔案交檔案部門(mén)的時(shí)間，即“最遲不應超過(guò)次年12月31日”。也就是說(shuō)，業(yè)務(wù)檔案交檔案部門(mén)的時(shí)間應在形成年度，如因特殊原因需推遲移交歸檔，最遲不得晚于下一年度的12月31日。

（三）提出了將金融業(yè)務(wù)檔案管理“四列入”的保障措施?！兑幎ā返谄邨l提出，金融企業(yè)應將業(yè)務(wù)文件材料的形成、積累、整理和歸檔工作列入業(yè)務(wù)工作流程，列入業(yè)務(wù)工作或項目計劃，列入業(yè)務(wù)部門(mén)職責范圍和業(yè)務(wù)人員崗位責任制，列入企業(yè)考核體系和獎懲制度，確保業(yè)務(wù)文件材料的完整歸檔。這“四列入”是保障業(yè)務(wù)文件材料歸檔齊全、完整的有效措施。

（四）提出了金融企業(yè)要建立業(yè)務(wù)檔案管理責任追究制度的要求?！兑幎ā返诰艞l提出“金融企業(yè)應當建立檔案工作責任追究制度，對不按規定歸檔或造成檔案損毀、丟失、泄密等行為，進(jìn)行相應的懲處”。

（五）對業(yè)務(wù)檔案管理人員提出了明確的要求。這主要體現在第十條，即“金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理人員應具備相應的檔案專(zhuān)業(yè)知識和技能，并定期接受業(yè)務(wù)培訓”。這也是為了改變當前業(yè)務(wù)檔案人員普遍缺乏檔案知識與技能的現狀。

（六）對電子檔案的管理提出了要求。這主要體現在第十七條，規定“紙質(zhì)和電子文件同步歸檔的，在文件內容、相關(guān)說(shuō)明及描述上應保持一致；僅為電子載體形式的業(yè)務(wù)檔案，須遵照國家有關(guān)電子文件歸檔和電子檔案管理的規定和標準執行”。為了在電子檔案管理中貫徹前端控制的原則，《規定》第十八條又規定“金融企業(yè)建設業(yè)務(wù)信息系統時(shí)，應有檔案部門(mén)參與，由檔案部門(mén)提出電子文件歸檔管理的相關(guān)需求，確保所形成電子文件能夠歸檔，歸檔后電子文件符合電子檔案管理要求”。因為實(shí)踐證明，電子文件歸檔應在業(yè)務(wù)系統實(shí)施時(shí)予以考慮，等到業(yè)務(wù)信息系統實(shí)施完畢再研究電子文件歸檔，已失去最佳時(shí)機。同時(shí)，《規定》第二十二條也對電子檔案的存儲和安全提出要求，規定“金融企業(yè)應按有關(guān)要求做好電子業(yè)務(wù)檔案的存儲和安全管理，保證電子業(yè)務(wù)檔案的真實(shí)、完整、安全和可用，并對重要業(yè)務(wù)檔案進(jìn)行異質(zhì)、異地備份，確保業(yè)務(wù)檔案安全。金融企業(yè)對檔案信息安全負最終責任?！边@些都是為了應對當前金融業(yè)務(wù)電子檔案大量產(chǎn)生的趨勢。

（七）對海外機構檔案管理提出了要求?！兑幎ā返诙畻l要求“國內依法投資設立的金融企業(yè)有海外機構的應建立海外機構業(yè)務(wù)檔案管理制度”。隨著(zhù)我國改革開(kāi)放的深入，企業(yè)“走出去”的步伐進(jìn)一步加快，特別是商業(yè)銀行，幾乎每一家中央管理商業(yè)銀行都有海外分支機構。海外分支機構業(yè)務(wù)檔案除遵守所在地有關(guān)法律法規外，還應接受企業(yè)總部檔案部門(mén)的業(yè)務(wù)指導、監督，總部應該制定相應的制度，加強這方面的管理。

（八）對業(yè)務(wù)檔案管理服務(wù)外包的提出了要求。由于金融業(yè)務(wù)檔案數量巨大，檔案管理服務(wù)外包是大多數金融企業(yè)的做法。但同于前期缺少這方面的規范要求，檔案管理服務(wù)外包工作極不規范，給檔案安全留下了隱患，對此進(jìn)行規范迫在眉睫。為此，《規定》第二十三條要求“金融企業(yè)將業(yè)務(wù)檔案管理外包的，應當嚴格審核承包方的信息安全保障能力和資質(zhì)。在簽訂合同協(xié)議時(shí)，應明確有關(guān)檔案安全保管、信息保密和提供利用等方面的責任和約定條款，以保障業(yè)務(wù)檔案的安全與利用。嚴禁將涉及國家秘密的業(yè)務(wù)檔案外包或委托任何社會(huì )中介機構保管。”這樣的規定就非常具體且操作性強。第二十三條包含以下三層要求:一是檔案管理服務(wù)外包前，應選擇安全保障能力好，具有相應資質(zhì)的承包商；二是在簽訂合同協(xié)議時(shí)，應明確有關(guān)檔案安全保管、信息保密和提供利用等方面的責任和約定條款；三是只能將不含有國家秘密的檔案進(jìn)行服務(wù)外包，其中的含有國家秘密不僅僅是標定了密級的文件，還包括含有敏感信息的檔案，均不得外包。